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建立和完善我州多元化纠纷解决机制的思考

2010-7-30 22:37| 发布者: 本站主编| 查看: 3013| 评论: 0|原作者: 杨朝柱

摘要: 黔东南苗族侗族自治州位于贵州省东南部,辖1个县级市、15个县、2个开发区。少数民族有33个,世居的有苗族、侗族、水族、布依族、土家族、瑶族等民族。2008年末,全州总人口为440多万人,少数民族总人口为361多万人, ...
    黔东南苗族侗族自治州位于贵州省东南部,辖1个县级市、15个县、2个开发区。少数民族有33个,世居的有苗族、侗族、水族、布依族、土家族、瑶族等民族。2008年末,全州总人口为440多万人,少数民族总人口为361多万人,占全州总人口的81%左右。其中:苗族185多万人,占总人口的42%左右;侗族140多万人,占总人口的31%左右。解放后,特别是自治州成立以来,我州各民族在州委、州政府的正确领导下,和谐相处,共谋发展,政治文明和物质文明有了质的飞跃,人民安居乐业。但是,随着我州经济改革的不断深入和利益格局的调整,社会矛盾纠纷作为人民内部矛盾的主要表现形式日益突出,已成为影响改革、发展和稳定不可忽视的重要因素,面对当前社会矛盾纠纷出现的新情况、新特点,积极探讨解决社会矛盾纠纷的对策和措施,对于维护社会治安稳定,保障和促进我州经济发展具有重要的现实意义。
  一、当前我州社会矛盾纠纷的主要特点
  近年来,我州经济社会发展的外部环境总体趋好,但影响社会和谐稳定的因素仍然存在,社会矛盾纠纷呈增加的态势。从我州现实情况来看,民间纠纷和法院收案数居高不下,基层司法所和基层人民调解组织2008年受理民间纠纷比2007年增长7%;全州两级法院2008年受理各类案件比2007年增长27.7%。全州信访总量也居高不下,集群化、组织化倾向更为明显。具体说,我州社会矛盾纠纷主要呈现出以下几个特点:
 (一)民事纠纷占各类矛盾纠纷总数的绝对数。从各类矛盾纠纷的比例上看,人民内部的非对抗性的矛盾占绝大多数,其主要又表现为民事纠纷(包括民间纠纷),仅从全州法院2008年受案情况看,受理民事纠纷案件占全州法院受理各类案件总数的57.1%。民事纠纷种类繁多而又数量大。民事纠纷的增长,一般情况下,是与生产的发展、经济交往的增加和人们的财富增多成正比例的,但是,民事纠纷的存在必然会社会的安定团结。
  (二)矛盾纠纷的外延进一步扩大。随着征地拆迁范围的不断扩大以及企业改制和企业用工纠纷,涉及的人群不断增多,一些多发性矛盾纠纷事件的参加主体,已经由被征地拆迁的农民、离退休职工、下岗职工,逐步扩大到在职职工、个体业主、复退军人,甚至还有干部、教师等。同时,相近的血缘和地缘,共同的利益和情感往往将相关群体聚集起来,导致人民群众矛盾纠纷主体的外延在扩大。
  (三)群体性纠纷比较突出。随着改革的深入,对社会各类主体和群体的利益格局的调整力度越来越大,有些群体的利益受到了损失。当这种损失达到一定程度以后,纠纷就会发生。这既有政策本身的问题,也有政策配套的问题,还有行政管理相对人对政策的理解问题等。由于这些纠纷多涉及党和政府的行为,关系到部分群众的切身利益,因此通常牵涉到的人数众多,弱势群体或是利益失衡者往往联合起来集体诉讼或上访。近两年,我州群体上访批次和人次有所增加,群体性纠纷上访规模也在相应增大。这类纠纷有的是因社会转轨时期的政府决策行为而起,社会政策性、敏感性强,有的没有现成的或完善的法律可以适用。
  (四)典型的矛盾纠纷逐渐增多。随着市场经济的进一步完善,这不可避免会给某些群体的利益带来一定的影响。被触犯了既得利益的群体,有的采取极端措施,用到党政机关静座、堵塞交通等方式直接对抗。因征地拆迁引发的矛盾尤为突出,涉及到拆迁政策、劳动合同、公民的合法权益等诸多方面,可以说是影响面广,极具复杂性。从近几年发生的各类信访案件来看,既有历史遗留下来长期得不到妥善解决的问题,也有新形势下出现的新问题,既有利益冲突的原因,也有观念碰撞的原因,既有群众要求合理但按政策一时难以解决的原因,也有期望过高、要求过于苛刻使问题难以解决的情况。这些不同的利益群体由于坚持自己的不同意见,因此,很难找到解决矛盾纠纷的突破口。
    二、目前我州矛盾纠纷解决机制面临的现实困境
    从以上矛盾纠纷的特点来看,我州矛盾纠纷类型复杂多样,纠纷也逐渐增多,而纠纷的解决机制未得到相应的调整,从而造成现有的纠纷解决机制应对困难。
 (一)诉讼案件逐渐增多,法院压力增大。法院审判是公认的解决纠纷的一种常规方式,具有终局性、权威性、普适性等优势和特点。但法院解决纠纷是有限的,一是法院不能也不适宜解决所有的纠纷;二是诉讼存在着繁杂的程序设计,成本高难以满足当事人的解决纠纷需求。虽然如此,由于诉讼解决纠纷权威性决定了人们必然对其寄予厚望。诉讼成为解决纠纷的首选,大量纠纷主要依赖诉讼机制解决,造成法院案件数量的增多,工作压力增大。由于案件数量的增多,法院不仅工作压力增大,而且客观上也对案件质量造成一定的影响。
    (二)人民调解作用得不到很好的发挥。人民调解组织为调处、化解基层民间纠纷在组织上提供了保障,发挥了人民调解“第一道防线”的作用。但从实践上看,虽然基层人民调解组织调解了大量的民间纠纷,但在现有的管理模式下,其职能作用还没有得到很好的发挥,究其主要原因:一是人民调解组织发展不平衡,缺乏有效的衔接、保障机制;二是调解工作经费和调解员误工补贴多数不到位,调解人员积极性不高;三是调解人员没有受到较系统的法律培训,法律素质不高。这是人民调解组织作用发挥不好的重要因素,这些因素在一定程度上制约着人民调解工作的健康发展。另外,传统的调解方法和工作手段已明显不适应时代和社会发展的需要。随着改革的深入发展,民间纠纷的主体也发生了重大变化:纠纷的主体由公民与公民,转化为公民与经济组织、与企业、与基层干部、与基层政府及管理部门;纠纷的内容由婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地等简单的涉及人身权益、财产权益方面的纠纷,发展为经济合同纠纷、土地承包纠纷、干群纠纷、下岗待岗职工与企业的纠纷、企业拖欠职工工资和医药费纠纷、城市建设噪音扰民纠纷、拆迁征地纠纷等;纠纷的表现形式由当事人之间、当事人的亲朋好友、家族之间,转向共同利益的群众与集体、与经济组织、与管理部门之间的矛盾纠纷。传统的调解方法和工作手段对于这些矛盾纠纷而言,显得能力有限、力不从心。
  (三)行政机关协调解决纠纷主动性不够。目前行政调解的适用主要集中在交通事故、治安案件、劳动纠纷、消费者权益保护等方面,调解的力度相对较弱。这既有司法权与行政权相分离的因素,也与近年来公民、法人权利意识增强、过分依赖法律诉讼有关,使得对包括行政调解在内的非诉讼纠纷解决方式的运用和作用重视不够,诉讼救济由最后一道权利屏障成为纠纷解决的主渠道和前沿防线。从法律层面看,除公安、工商、土地等部门外,其他行政机关在法律无明文规定又无强制性任务的情况下,无动力主动化解矛盾纠纷,对于有些矛盾纠纷的处理持消极态度。
 (四)解决非常规性纠纷缺乏联动性。非常规性纠纷主要是指那些在调解、司法、仲裁等常规性专门机构或程序中难以解决且通常具有较大社会危害或影响的矛盾纠纷,最典型的是群体上访、越级上访所涉及政策诉求型纠纷。非常规性纠纷在我州时有发生,它是现实社会中不同利益主体之间的紧张与对抗,是影响我州社会稳定的重要因素。非常规性纠纷的解决由于随机性过强,人为因素多,缺少科学、合理、稳定而系统的方式,解决这些纠纷的各机构相互脱节、推诿、各自为政,不能很好地衔接、联动,导致矛盾纠纷长期得不到有效的处理。从现行的信访状况不难看出,信访本来是我们党关注民生、体察民情、了解民意、掌握群众诉求的重要举措,起到联系人民群众的桥梁纽带作用,其信访功能仅在于下情上达,信息反馈,但实践中信访已逐渐被异化为一种权利救济手段,一种特殊的纠纷解决方式。不少信访人期望通过信访获得纠纷的满意解决,因而“越级访”、“进京访”、“重复访”,甚至无理缠访闹访。导致这类现象发生,除我们接访的目的不够明确外,与我们有关部门缺少科学、合理、稳定而系统的联动处理非常规性纠纷有关。         
 (五)纠纷解决的组织方式过于偏重于形式。在解决社会矛盾纠纷问题上,有的成立高规格的领导小组并下设办公室,层层召开高规格的会议,层层下达文件,提出一些口号,规定一些考评标准,不间断地进行检查督办,结果是耗费了大量的人力物力资源,但收效甚微。之所以如此,究其原因,主要有:一是有部分决策层人治的思想观念较浓,一旦发生矛盾纠纷,作为决策层,很少考虑如何让属下运用法定的规则去处理问题。二是缺乏求真务实的精神,以会议落实会议,以文件落实文件,以大张旗鼓的检查督办代替深入细致的调查研究,看似领导重视,实则工作在上层空转。
 (六)未形成有效的诉讼与非诉讼解决矛盾纠纷的协调机制。由于诉讼与非诉讼解决矛盾纠纷未形成一个有效的协调机制,相互之间的衔接和互补性较差,既存在着无效的设置,也存在着过于单一化的情况。同时各种纠纷解决机制之间缺乏必要的沟通联系,没有形成统一的纠纷解决链,各类纠纷解决机制各自为战,有时甚至还存在部门之间相互拆台的现象,导致群众对纠纷解决主体信任度不高,纠纷解决的效果不是很理想。
    三、建立和完善我州多元化矛盾纠纷解决机制的重要性
  多元化矛盾纠纷解决机制,是指一个社会中多样的纠纷解决方式(包括诉讼与非诉讼两大类型)以其特定的功能相互协调、共同存在,所构成的一种满足社会主体多种需求的程序体系和动态调整系统。多元化矛盾纠纷解决机制主要是调动社会各种处理矛盾纠纷的资源来化解社会的各种矛盾。因此,建立和完善我州多元化矛盾纠纷解决机制,对维护社会稳定,构建“和谐黔东南”具有积极的重要意义。
    (一)有利于实现社会安定团结。多元化矛盾纠纷解决机制的建立,不仅方便群众,解决群众诉讼难的问题,而且能为法院减负。社会矛盾纠纷多数是因为民间民事侵权行为或公共管理行为引起的,其性质属于人民内部矛盾,它的发生和存在既影响当事人之间的团结,又影响社会安定,如果处理不及时或者不恰当,这类社会矛盾就会向它的反面转化,变成敌我矛盾,酿成刑事案件,瓮安县“6.28” 群体事件就是典型例子。如果在社会矛盾纠纷多元化调解机制下的人民调解、行政调解、诉讼调解一起围绕纠纷的当事人做思想工作,就容易提高纠纷当事人的法律意识,促使纠纷当事人自愿协商、心平气和地达成协议,解决纠纷、消除隔阂,弥补、恢复关系,从而使城乡趋于安定,社会趋于和谐。
    (二)有利于整合所有的调解资源。在一般情况下,各县(市)的调解中心或调解组织都集中了党政机关十几个部门的力量,而各乡(镇)调解中心或调解组织虽然主要是综治牵头、司法为主、公安参与,但成员单位也几乎囊括了所有与群众生产、生活有关的部门。这样,不但汇集所有部门的力量,而且杜绝了“各自为政”较易形成的拖拉推诿和不公正的情况。另外,多元化矛盾纠纷解决机制的建立,还在于它把人民调解、基层司法调解和行政调解有机地结合在一起,既体现了调解的合法性和具有权威性,又体现了工作灵活性的特点,从而发挥了调解的最大功效。
 (三)有利于提高诉讼效率。矛盾纠纷一旦进入诉讼,诉讼调解就成为可能,诉讼调解是在当事人自愿协商、互相谅解、自愿让步、自愿达成协议的基础上,解决他们之间的纠纷。因而,调解结案的,案件即审即结,无须走完诉讼程序的全过程,当事人不上诉,而且一般也能由当事人自动履行,从而实现“案了事了”的目的。
    (四) 有利于维护纠纷当事人的合法权益。如果人民调解、行政调解、诉讼调解把社会矛盾纠纷化解在萌芽状态,就能很好的避免矛盾纠纷的升级,纠纷当事人没有了激烈的对抗,刑事侦查以及继后的诉讼案件也不可能发生,大量的司法成本就可以节约,纠纷当事人的合法权益也会得到有效的维护。                                    
  四、建立和完善我州多元化矛盾纠纷解决机制的构思
   从上述矛盾纠纷发生的特点和纠纷解决机制存在的困难来看, 单一、分散的纠纷解决机制显露出来的缺陷已难以应对我州新形势下不断发生的社会矛盾纠纷,无法为社会公众提供多渠道解决矛盾纠纷。如何在新形势下构建一个符合我州实际的高效、公平且可以适应不同层次需求的多元化纠纷解决机制呢?这是值得我们深入思考的问题。对此,笔者提出如下建议:
 (一)以促进和谐为目标,牢固树立多元化解决纠纷机制的理念
 建立多元化解决矛盾纠纷机制,必须思想认识要统一,要按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求,倡导在明确自己权利、义务的前提下有所为有所不为,放弃自身的一些小利益以维护更大的利益。要克服忽视甚至否定权利和人的自由酌定权的片面的权利观,倡导自治原则,只要不越过强制性的边界,主体的行为及其调整结果都应当受到认可和保护。在纠纷解决过程中要调动当事人的主观能动性,由其在纠纷解决过程中发挥主导作用,大力倡导意思自治以及协作与协商解决纠纷的精神。要从社会主体和当事人的利益、文化和实际需求的多元化方面强调纠纷解决方式和适用规范的多元化,以综合现代法治与传统法文化、国家司法权与当事人自治、国家的统一法律秩序与地方生活秩序、法律规范与其他社会规范及其调整方式。作为诉讼是一种高成本的救济保障体系,它与社会的司法需求很难达到供求的平衡,而非诉讼纠纷解决机制强调在纠纷解决中不仅仅关注自身的权利和利益,同时也关注对方的利益;不仅仅关注眼前利益,更着眼于长远利益,尽可能在协商中寻求双方的互利和双赢。因此,在一定程度上非诉讼纠纷解决机制更具现代社会追求和谐、自治和效益的特点,实践中不可忽视。通过理念的转变,推动有利于营造发展多元化纠纷解决机制的社会氛围,并使非诉讼纠纷解决方式真正为普通民众所熟悉和接受。
     (二)通过州人大立法,建立和完善多元化纠纷解决机制
    多元化矛盾纠纷解决机制,就是整合社会资源,综合运用和解、调解、行政处理、仲裁等手段解决矛盾纠纷。为了使多元化矛盾纠纷解决机制有制度保障,建议州人大常委会以地方立法方式通过《关于完善我州多元化纠纷解决机制的决定》。《决定》应包括纠纷解决的方向,确立纠纷解决方式除法律法规另有规定外,可以选择协商和解、民间调解、行政处理、仲裁和诉讼等方式解决,规定政府及其职能部门在预防和减少纠纷中的角色定位和职责,在立法上给多元化纠纷解决提供依据。根据《决定》的规定,各部门应充分发挥在多元化纠纷解决机制中的重要作用,切实做到严格依法行政,积极履行法定职责,提高办事效率,发挥工作优势,积极化解涉及职责范围内的矛盾纠纷,不断增强其纠纷解决能力,完善纠纷解决机制,预防和减少纠纷;全州司法行政机关应开展针对广大基层调解人员的培训活动,学习人民调解工作与多元化纠纷解决机制知识,为把加强人民调解工作作为我州建立和完善多元化纠纷解决机制的突破口奠定基础。
 (三)以人民调解为基础,强化行政调解的作用。人民调解和行政调解可融法、情、理为一体,是妥善处理和有效化解矛盾纠纷的优选手段。在制度性的纠纷解决方式中,都不同程度的涉及到调解的运用。当前,要充分发挥非诉调解解决纠纷的功效,就应以人民调解为基础,强化行政调解的作用,重视诉讼外各解决纠纷主体在调解方面的协作与配合。对此,应着力做好从以下几方面的工作:第一,健全各级调解组织。建立专业型、专家型调解员队伍,完善人民调解工作预防和化解纠纷功能,形成以乡(镇、街道)人民调解委员会为主导,村居(社区)人民调解委员会为基础,企事业、区域性、行业性人民调解委员会和调解信息员为触角的多形式、全方位调解组织网络体系。第二,坚持人民调解与行政调解相结合。人民调解与公安、劳动、房管部门建立治安行政、劳动、物业管理纠纷调解联动机制,在调处公民之间矛盾纠纷的基础上,做好公民与法人及其他社会组织之间的纠纷调处工作。第三,司法行政和人民法院对民间调解组织的指导应当制度化。通过召开例会、培训、调解典型案例、安排旁听庭审、担任人民陪审员等渠道履行对人民调解组织进行指导以提高其业务素质的义务。总的说来,要形成党委领导,以人民调解为基础,政法综治牵头协调,职能部门共同参与,社会力量整体联动的多元一体的调解格局和工作体系。
    (四)充分发挥法院在纠纷调解中的主导作用,实现多元纠纷解决机制的有机衔接
    构建多元化纠纷解决机制的关键是司法与非诉讼程序的协调。法院在整个纠纷解决机制中处于主导和核心地位,所具有的严格规范性和高度专业化可为非诉讼纠纷解决机制提供指导和引导。在非诉讼纠纷解决机制的推进中,法院的态度至关重要,法院对于非诉讼纠纷解决机制的真正理解和认同,是其能够真正充分有效地发挥指导监督职能的基本前提。因此,法院应加强对各类非诉讼纠纷解决主体的支持与指导,引导各类纠纷的合理分流并及时有效解决,加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的衔接,使人民调解、诉讼调解与司法裁判等多种纠纷解决手段共同在诉讼程序这个平台上形成化解纠纷的合力。
    建立诉前调解机制。为有效预防和及时化解纠纷,法院应有针对性地加强立案环节的调解工作,成立诉前调解中心,选择具有丰富调解经验和较强调解能力的法官负责诉前、庭前调解工作,也可与司法行政机关联合在法院设立“人民调解工作室”,将人民调解工作平台引入法院,作为连接法院与人民调解组织的纽带。同时,对一些因家庭、婚姻、邻里纠纷、损害赔偿、群体性民间纠纷等案件,当事人来咨询时,法院指定专门负责调解的法官及时、妥善劝导,告知当事人选择正确的维权途径以及诉讼风险和选择人民调解组织解决纠纷的好处,对于当事人愿意选择人民调解的,法院则将纠纷移交调解工作室进行调处,也可出具相关信函给当事人或通过调解工作室引导当事人到人民调解组织接受调处。在调解中,对矛盾容易激化的纠纷,要积极采取强力措施做好稳控工作。对当事人不同意到民调组织或行政机关解决纠纷,也不同意法院诉前调解的,法院则应及时立案,进入司法调解程序。在这里值得注意的是,人民调解委员会和行政部门受理的纠纷以及法院受理的诉前调解要有时限要求,不能久调不结,导致双当事人的矛盾加深。
    2、建立人民法院与非诉调解组织的工作协调机制。人民法院与人民调解组织、行政机关之间的工作协调,应体现在工作机制的衔接上。在人民法院与人民调解组织工作机制的衔接上,应借鉴福建省莆田法院系统的做法,他们建立了诉讼调解与人民调解衔接机制,其主要内容包括以下几个方面:一是组织网络衔接。形成以法院为主干,司法所为纽带,村(居)调委会等非诉讼调解组织为基础,相互配合的三级调解网络。二是工作制度衔接。人民法庭与人民调解组织等诉讼外调解组织之间,通过实行特邀调解员制度、矛盾纠纷信息通报制度、委托调解和协助调解制度、人民调解员培训制度、指导人民调解组织调解纠纷和依法确认非诉调解协议及其他民事协议的工作制度等,形成基层联调联动的工作机制。三是调解活动衔接。通过委托收案、委托调解、协助调解,以及依法确认非诉调解组织调解达成的协议和其他民事协议的法律效力等,方便群众诉讼,快速、有效地化解矛盾纠纷。在人民法院与行政机关工作机制的衔接上,人民法院、行政部门、司法行政机关应定期或不定期召开会议,研究工作衔接与配合中的相关问题,协调解决工作难题,切实构建信息交流、信息共享与反馈制度。
    3、建立律师主持双方当事人庭外和解制度。律师主持双方当事人庭外和解制度是指在诉讼中双方当事人都聘请了律师的,可经法官商请或者当事人申请,由律师居中主持案件当事人进行庭外和解的制度。通过双方律师的协调,促成双方当事人达成协议。律师在庭审前通过和解方式化解民事纠纷,既可以为当事人节省诉讼时间及费用,也有利于节约审判资源,缓解审判压力。司法行政机关对在和解工作中业绩突出的律师,应给予以表彰。
  
                         参考文献
          范愉,《纠纷解决的理论与实践》。
         葛芝毅、余德厚,《多元化民事纠纷解决机制的探索与构想》

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